原创发布:《改革开放四十周年:入世与法治建设》研究报告第二章

2020-01-18 09:23

  原标题:原创发布:《改革开放四十周年:入世与法治建设》研究报告第二章第一节

  2001年11月10日,中国正式加入WTO。这无论是对中国还是对WTO以及全球经济贸易,都有重要意义。一方面,WTO通过推动贸易发展、解决贸易争端、支持发展中国家融入世界贸易体系等方式极大地促进了全球经济的稳定与增长;另一方面,中国加入世贸组织,在全面、综合、非歧视的、规则主导的多边贸易体系建设中发挥着积极作用,有助于WTO框架下世界经济新秩序的建立。

  毫无疑问的是,WTO对中国贸易法治建设起到关键作用,并将持续推进中国贸易法治建设的发展。本节从优化贸易管理机构设置、促进贸易体制法制化、强化贸易执法能力、促进中国司法审查制度合法化等四个方面,回顾改革开放及入世以来中国贸易法治建设的成就。

  加入WTO后,我国首先于2003年3月进行了一轮新的机构改革,从而践行中国在入世议定书中所承诺的义务。2003年3月25日,商务部正式设立,至此,我国结束了已经持续了半个世纪的对国内外贸易分别进行独立管理的体制。此外,国务院特别成立了中国国际贸易谈判代表(China International Trade Representative),其主要职责是根据国务院授权负责对外经济贸易领域的重大多、双边谈判工作,协调国内谈判立场并签署有关文件。而商务部则成为部级组织中的重要成员。除商务部外,财政部、海关总署、发改委以及国家质量监督检验检疫总局等部门也负责相关WTO事务。具体如下:

  第一层级:《宪法》中有关贸易的规定。我国在宪法序言中明确纳入了改革开放的基本国策,明确了国务院对外贸易管理的责任。

  第二层级:《对外贸易法》。经过十余年的努力,《对外贸易法》于1994年5月12日第七届全国人民代表大会正式通过并于1994年7月1日生效。该法既是我国对外贸易的基本法律,也是我国对外贸易法律体系的核心,对相关贸易法律制度进行了较为明确具体的规定,特别是对外贸易许可制度,包括配额关税、海关制度、关税壁垒、检查制度以及反倾销、反补贴和保障措施等制度。

  第三层级:与贸易相关的行政法规。我国关于对外贸易的规则与体制最早即源于行政法规,因此行政法规也是我国实施对外贸易法律体系的重要基础。事实上,行政法规涵盖了我国实施对外贸易政策的各个方面,例如工商、海关、质检、外汇以及税收等。具体来说,在货物与技术贸易领域,主要的行政法规有《货物进出口条例》、《技术进出口条例》、《反倾销条例》、《反补贴条例》以及《保障措施条例》;在服务贸易领域,我国现行有效的主要行政法规包括《外商投资金融机构条例》、《外商投资保险公司条例》、《国际海运条例》、《外国律师事务所代表处条例》、《电影管理条例》、《音像制品条例》等。以上行政法规涵盖了我国对外贸易的各个领域,为我国践行入世承诺创造了良好的法律环境。

  第四层级:与贸易相关的部门规章。与对外贸易有关的各部委,特别是前对外贸易经济合作部,在处理具体对外贸易事务时制定了多项部门规则,并且对外贸易经济合作部常常与其他有关部委合作制定有关对外贸易的多部部门规章,如《货物原产地规则实施办法》、《出口许可证管理规定》、《关于对外贸易中商标管理的规定》以及《重要工业品进口配额管理实施细则》等。商务部成立后,更是从原产地规则、边境贸易、技术贸易、运输与仓储、公平贸易规则、加工贸易、补偿贸易以及贸易进出口等多方面对对外贸易有关方面进行了明确具体的规定,包括《关于进一步发展边境贸易的补充规定的通知》、《电子信息产品污染控制管理办法》、《技术进出口合同登记管理办法》、《关于进出境信件和具有信件性质的物品的寄递业务委托管理的通知》、《对外贸易壁垒调查规则》、《保障措施产业损害调查规定》、《关于开展境外带料加工装配项目企业进出口经营资格问题的补充通知》等。

  第五层级:与外贸有关的地方性法规、政策。各省、自治区、直辖市与经济特区的地方立法机构和政府制定了法规与政策,规范当地对外贸易活动。以广东省为例,为规范自贸试验区建设,广东省政府出台了《广东省人民政府关于复制推广中国(广东)自由贸易试验区第五批改革创新经验的通知》、《广东省人民政府办公厅关于印发广东省促进中小企业知识产权保护和利用若干政策措施的通知》、《广东省人民政府关于印发广东省优化口岸营商环境促进跨境贸易便利化措施的通知》、《广东省人民政府关于印发支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施分工方案的通知》等。

  加入WTO后,我国根据相关WTO协定对国内法律法规进行了全面的调整与完善。《对外贸易法》、《反倾销条例》、《反补贴条例》、《保障措施条例》以及其他相关法律法规都已进行修改。这些修改主要包括填补相关的立法漏洞以及完善和修改含糊不清的条款。

  例如,依照原《对外贸易法》第8条规定,自然人无法从事对外贸易活动。但是,根据中国在WTO下所承担的义务与承诺,中国须进一步扩大对外贸易的范围,而自然人无论是在技术还是国际服务以及边境贸易等对外贸易方面都不可避免地有所参与,这就要求作为对外贸易基本法律的《对外贸易法》允许自然人参加对外贸易活动。因此,2004年《对外贸易法》在修订时便将“个人”添加到从事对外贸易经营活动的主体当中,将自然人纳入对外贸易经营者的范围。此外,为适应WTO规则与实践需要,修订后的《对外贸易法》增加了“与外贸有关的知识产权保护”、“对外贸易调查”以及“对外贸易救济”等新章节,有效填补了立法空白,满足对外贸易活动的需求。

  例如,现已失效的1997年《反倾销和反补贴条例》将“补贴”定义为外国政府或者公共机构直接活着间接地向产业、企业提供的财政资助或者利益。对此,2001年《反补贴条例》根据WTO《补贴与反补贴措施协议》第一条之要求加强了四种类型的财政激励措施与奖励措施要素,这些要素都是1997年《反倾销和反补贴条例》所不具备的。同时,与1997年条例相比,2001年条例所规定的补贴金额之计算更加符合《补贴与反补贴措施协议》的规定,因为1997年条例将补贴金额定义为补贴产品补贴净额,但实际上补贴金额并没有一个固定的计算方法,因为补贴并非总是根据产品来提供的。而由于1997年条例对如何给予特定产品补贴并没有进行相关规定,因此在实践中很难确定实际的补贴金额。

  例如,根据原《对外贸易法》第9条第1款的规定,货物和技术的进出口必须经国务院对外经济贸易主管部门批准。而《中国入世议定书》第5.1条和《中国加入工作组报告》第84(a)段承诺,中国将在三年后取消对外贸易权的批准。因此,修订后的《对外贸易法》取消了对货物和技术进出口的批准,外贸经营者只需要申请登记即可。此外,2004年还修订了《反补贴措施条例》中的一些不准确措辞,如将原第35条第1款中的“调查机关可根据出口国(地区)政府的要求或者在考虑必要时,继续调查补贴和损害”改为“商务部应出口国(地区)政府的要求继续调查补贴和伤害,或者可以做出这样的行为,如果它认为有必要的话”。

  为了更好地履行WTO义务并建立公平、开放、透明的市场贸易规则,国务院办公厅于2014年6月9日发布《关于进一步加强贸易政策法规遵从工作的通知》(以下简称《通知》),商务部则于2014年12月12日发布《关于开展贸易政策法规遵从工作的暂行办法》(以下简称《暂行办法》),进一步加强贸易政策合规,加快建立新的开放经济体系。《通知》和《暂行办法》规定了国务院各部门、地方政府和部门制定的有关或影响货物、服务贸易以及与贸易有关的知识产权的法律法规、规范性文件和其他政策措施的范围与水平,并要求这些措施符合WTO协定、其附件及后续协议、《中国入世议定书》和《中国入世工作组报告》。商务部负责接收WTO成员关于国务院各部门、地方政府和各级部门制定的贸易政策的书面意见,有关部门应提出合规建议,并和地方政府配合开展后续工作。国务院各部委则应在贸易政策制定过程中进行合规性评估,必要时征求商务主管部门的意见。各地区根据上述程序开展相关工作,及时制定具体措施,明确商务主管部门或负责机构。各地区、各部门要高度重视贸易政策的遵守,不断提高国际贸易规则意识,认真落实各项要求,加大国际贸易规则的执行力度。

  在地方立法中建立和完善WTO合规审查机制,对于地方性法规、规范性文件与WTO规则以及中国入世承诺保持一致性具有重要意义。《通知》和《暂行办法》反映了中国加入世界贸易组织承诺“言行一致,行动坚定”的决心,并表明,我国政府已主动获得前沿地位,进一步提高中国对外开放政策的稳定性、透明度和可预测性,并通过加强贸易政策合规、简化市场运作、整合地方和中央政府政策等方式创造与改善合法的商业环境。由《通知》和《暂行办法》可以看出我国加快新的开放经济体制建设,改善了立法商业环境,强调政府深化经济改革,建立公正、公开、透明的市场规则的决心。

  贸易执法能力是贸易政策的落脚点。加强贸易执法力度,提高贸易执法的透明度、可靠性和协调力,推动与统筹各部门更加有效地执行有关贸易政策与决定是提高我国整体贸易执法能力所应追求的目标。对此,我国各部门自入世以来一直在进行相关改革。以海关部门为例,我国海关总署一直致力于压缩海关通关时间,以减少单证、优化流程、提高实效、降低成本为发力点,提出一揽子优惠企业措施,推进更高水平的贸易便利化。

  从实践来看,WTO对我国贸易执法能力最大的影响则体现在其争端解决机制对我国贸易执法的作用之上。WTO争端解决机制一直被视为WTO多边贸易体制的中心支柱,也是WTO对全球经济的持续与稳定增长的突出贡献。自入世以来,我国一直非常关注WTO争端解决机制之运作,并积极参与到争端解决之中,并通过作为第三方、被申请方以及申请方的实践经验,不断强化我国贸易执法能力。具体而言:

  自加入WTO以来,中国作为第三方参与了173项争端解决程序。WTO争端解决机制的“第三方制度”可以保护第三方的实质利益免受损害,使第三方能够遵守有关各方为解决贸易争端而采取的战略和策略。第三方不仅可以借鉴其他WTO成员的经验教训,还可以监督WTO争端解决机制的正常运作、维护机制的多边特征,并可以参与解释和应用WTO规则。除以上第三方所具有的优点之外,中国作为第三方广泛参与的特殊考虑因素还包括:

  第一,中国作为主要贸易大国拥有广泛的贸易利益。自2013年我国进出口贸易总额跃升为世界上最高以来,几乎任何涉及中国贸易伙伴贸易的争议都会涉及到中国的利益。为了保护中国的贸易利益,作为第三方广泛参与WTO案件是我国必然的选择。

  第二,通过作为第三方参与,我国可以获得有关参与争议的其他WTO成员的贸易管理体系和贸易机制的大量信息,包括其法律法规及商业惯例等。这些信息对于我国与这些WTO成员的未来贸易具有重要意义。作为第三方,中国政府有关部门须特别关注进出口贸易商会、工业界的密切合作等贸易动态,并获取相应信息。

  第三,作为第三方参与案件是中国熟悉专家组和上诉机构程序的绝佳机会。WTO专家组和上诉机构创造性地解释与发展WTO规则,从而丰富和完善WTO法律体系。通过参与争端解决程序,中国能够通过向专家组与上诉机构提交书面文件来确立对WTO规则的理解,并对规则的制定和发展产生影响。

  迄今为止,中国已在43起案件中担任WTO争端的被申请人。这43起案件涉及货物贸易、知识产权以及服务贸易等各个领域,并且有争议的措施还直接涉及敏感领域的政府措施,包括相关的财政补贴、知识产权保护与执法、出版物和娱乐产品的贸易与分销服务以及金融信息服务及其提供者等。这一事实一方面表明我国作为重要贸易大国,在贸易法律法规政策方面的一举一动都对全球贸易活动有重大影响;另一方面则说明,其他WTO成员,特别是其重要成员和中国的主要贸易伙伴,如美国、欧盟、加拿大、日本等,都特别关注中国政府的贸易监管行为。

  在WTO争端的最终裁判执行方面,正如本报告第一章第三节所述,中国可谓“模范成员”,尤以“中国影响某些出版物和视听娱乐产品的贸易权和分销服务措施案”最为典型。该案中,在DSB通过专家组和上诉机构报告后,中国于2010年2月18日通知DSB其实施建议与执行裁决的规划,但由于案件涉及许多关于文化产品的重要规定,因此需要一段合理的时间。2010年7月12日,中国和美国通知DSB,他们已同意中国实施DSB建议和裁决的合理时间应为自上诉机构通过专家组报告之日起十四个月。2011年4月13日,中国和美国根据DSU第21条和第22条向DSB通报了议定程序。2012年3月23日的DSB会议上,中国表示已确保全面实施了DSB的建议和裁决,并继续与美国讨论与戏剧以及影院放映影片的相关措施。5月24日,中国与美国正式签署谅解备忘录。至此,中国全面执行了上诉机构的最终裁决,其措施与力度完全符合DSB的相关要求。

  入世后,中国作为申诉方的第一个案件是“美国—钢铁保障措施案”(United States — Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Steel Products)。作为申请方,我国在此案中拥有实质性利益,而本案也是中国融入WTO的重要经验积累。2007年9月14日,中国要求就美国商务部关于中国无涂层纸的初步反倾销和反补贴税问题与美国进行磋商,这是中国第一次作为申请人单独提交的案件。其后,中国多次向WTO提起诉讼,包括“美国对中国某些产品的最终反倾销和反补贴税案”等。这些案件有两个明显的特征:第一,被申请方集中在美国与欧盟这两个中国最大的贸易伙伴中;第二,除了专注于立法问题的家禽案外,其他案件几乎都涉及贸易救济问题。

  除此之外,2013年7月29日,商务部颁布并实施了《执行世界贸易组织贸易救济争端裁决暂行规则》(以下简称《暂行规则》)。作为行政法规,《暂行规则》的上位法包括《对外贸易法》以及《反倾销条例》《反补贴条例》《保障措施条例》等。根据《暂行规则》,当WTO做出裁决要求中国的反倾销、反补贴和保障措施符合WTO规则时,商务部可以建议或决定修改或取消这些措施。而在作出建议或决定之前,商务部可能重新调查相关案件。如果确定了重新调查,商务部则应将此案通知当事人。重新调查的方式可以采用问卷、抽样、听证会或其他方法等。在完成重新调查之前,商务部应当向当事人披露基本事实,并有合理的时间提出意见和建议。对此,有学者建议修改《对外贸易法》,将《暂行规则》的内容加以整合纳入,即在《对外贸易法》中整合当前三种贸易救济规定的主要条款,扩大“对外贸易救济”一章,提高贸易救济措施所依据的法律地位,将现行零散的贸易救济调查行政法规纳入综合基本法律,并根据实际需要执行,从而进一步规范调查机构的行政行为。此外,如果在《对外贸易法》中进行规则整合,行政与司法审查也可基于更为具体和明确的立法基础,因为《暂行规则》只是一种临时性规定,立法程度低、实际操作程度不高,妨碍了执法机关行政行为的规范化,该部现行及相关行政立法坚持“官方文件”的传统行为,为其自由裁量权保留足够的空间。因此,应结合《对外贸易法》的修改,对WTO贸易救济决策的行政法规制定更加全面与标准的实施规范。

  WTO主要通过以下几种方法审查其成员的贸易立法和执法措施,具体而言:(1)通过贸易政策评审机制(TPRM)监督成员国内法律是否符合WTO规则:(2)通过准司法——WTO争端解决机制审查国际贸易争端解决过程中成员的贸易法律和行政措施;(3)在WTO协定中规定成员方国内法司法审查的义务和程序,确保成员方对WTO规则的遵守。对WTO成员而言,第(3)点规定的国内法司法审查制度具有根本性的意义。由于WTO的大多数规则限制和规范其成员的政府行为,特别是其行政行为,建立相应的司法审查制度是WTO协定确保实施WTO规则的重要要求。总体来看,WTO关于成员司法审查制度的议定书和协议包括《关贸总协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协定》、《反倾销协定》、《补贴与反补贴协定》、《海关估价协定》、《技术性贸易壁垒协定》《实施卫生和植物检疫措施协定》、《原产地规则协定》与《进口许可程序协定》。

  根据“条约必须遵守”原则,现行的每项条约对其当事方都具有约束力,须由它们真诚履行。加入WTO后,我国对国内法进行了全面的修改,并通过了新的法律,以确保统一有效地实施WTO协议。其中,包括《入世议定书》在内的法律文书规定了中国在“司法审查”方面的两项承诺:(1)中国应建立、指定和维护相关法庭、联络点和程序,以便迅速审查1994年GATT第10条第1款,GATS第6条和TRIPS协定相关条款中涉及的一般适用法律法规、司法判决和行政裁决的行政行为,法庭应公平公正且独立于受委托行政执法的机构,不得对案件的结果有任何实质性利益。(2)审查程序应给予受到任何受审查的行政行为影响的个人或企业提出上诉的机会,如果最初的上诉权属于行政机构,则此后任何情况下都有机会选择向司法机构提出上诉。上诉决定的通知应发给上诉人,并以书面形式作出决定的理由。上诉人还应被告知有进一步上诉的权利。

  比如,为了符合WTO《反倾销协定》,中国《反倾销条例》在第六部分补充第五十三条后于2001年11月26日发布,并于2004年3月31日进行修订,其规定任何反对根据该协定第二十五条的规定作出的最终裁决,或反倾销税的决定,以及根据该协定第四部分的规定作出的关于追溯征税的决定新出口商的退税或征税,或根据本协定第五部分的规定进行审查决定的当事人,可以申请行政复议,也可以依法向人民法院提起诉讼。无独有偶,《反补贴措施条例》第五十二条于2001年11月26日发布并于2004年3月31日修订,规定任何一方对根据该协定第二十六条作出的最终裁定表示不满,或不满足于是否根据该协定第四部分作出反补贴税和追溯强制执行的决定,或不满意根据第五部分作出决定的,依法可以申请行政复议或者向人民法院起诉。

  此外,为符合《海关估价协定》之规定,《中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法》第80条于2005年3月1日生效,依据本条规定,纳税义务人、担保人对海关确定纳税义务人、确定完税价格、商品归类、确定原产地、适用税率或者计征汇率、减征或者免征税款、补税、退税、征收滞纳金、确定计征方式以及确定纳税地点有异议的,应当按照海关作出的相关行政决定依法缴纳税款,并可以依照《行政复议法》和《海关实施〈行政复议法〉办法》向上一级海关申请复议。对复议决定不服的,可以依法向人民法院提起诉讼。

  根据《中国入世议定书》,受该议定书影响的个人或公司应有机会提出司法审查。因此,任何相关自然人、法人或者其他组织不同意任何主管行政部门(如商业、工业、知识产权或税务部门等)对国际贸易的任何行政决定或审查的,可以依法向法院提起申诉。在受理请求后,法院应对与国际贸易有关的行政行为进行司法审查。为了履行WTO框架下相关规则所规定的司法审查职责,最高人民法院于2002年8月和12月发布了三项重要司法解释:(1)《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》,规定了国际贸易行政案件的受理范围、适用法律以及有关货物、服务和知识产权国际贸易的行政案件之听证和主管法院的标准;(2)《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》规定了反补贴行政案件的审理范围、当事人的确认、法律适用、审查标准以及主管法院等;(3)《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》规定了反倾销行政案件的听证范围、当事人的确认、法律适用、听证标准和主管法院的审理范围。这些司法解释有利于中国有效实施WTO规则,并允许人民法院依法行使司法审查权、监督行政机关职能的合法行使,有助于统一实施有关WTO规则的国内法,符合中国加入WTO的法律要求。